Ukrajina je bila treća najveća nuklearna sila, zašto se toga odrekla?

Kako piše Robert Lawless, docent na Odsjeku za pravo na Vojnoj akademiji Sjedinjenih Američkih Država u West Pointu, njegov značaj danas nije relevantan samo u kontekstu raspada Sovjetskog Saveza i početka posthladnoratovske ere, već i kao ključni trenutak u pokretu za kontrolu nuklearnog naoružanja, te predstavlja važan primjer međunarodnog rješavanja sporova, naročito u kontekstu odnosa između moćnih država.

“Potkopano povrjerenje”

Dana 3. decembra prošle godine, ukrajinsko Ministarstvo vanjskih poslova objavilo je saopćenje povodom godišnjice Memoranduma u kojem je osudilo Rusiju jer je “drsko zanemarila” svoje obaveze prema Memorandumu “i međunarodnom pravu uopće”, u nastojanju da nastavi svoju “agresiju protiv Ukrajine”.
Ukrajina je tvrdila da je Memorandum u trenutku potpisivanja trebao predstavljati “značajan korak u jačanju globalnog nuklearnog razoružanja i služiti kao primjer drugim državama da se odreknu nuklearnog oružja”, dok je istovremeno ta država za odgovorno odricanje od svog nuklearnog arsenala trebala biti nagrađena “garancijama sigurnosti, suvereniteta i teritorijalnog integriteta”.

Ukrajina je iznijela argument da sporazum nije ispunio svoju funkciju i da je “postavio opasan presedan koji je potkopao povjerenje u samu ideju nuklearnog razoružanja”. Nadalje, naveli su da je ovaj neuspjeh “doveo do katastrofalnog porasta sigurnosnih prijetnji” širom svijeta, kao i do “aktivnih pokušaja raznih zemalja, od indo-pacifičkog regiona i Bliskog istoka do evroatlantskog područja, da stvore ili prošire svoje postojeće nuklearne arsenale”.

Ruski odgovor

Dana 5. decembra, glasnogovornica ruskog Ministarstva vanjskih poslova odgovorila je na ukrajinsko saopćenje. Optužila je Ukrajinu za vođenje “antiruske propagande” i “kampanje dezinformacija” sastavljene od “pravno neutemeljenih insinuacija o Rusiji”. Glasnogovornica je tvrdila da je Rusija “strogo poštovala odredbe” Budimpeštanskog memoranduma, koji “nije bio međunarodni ugovor”, već “skup političkih sporazuma”. Prema Rusiji, upravo Ukrajina nije “ispunila svoje obaveze”, između ostalog time što je “otvoreno podsticala nacionalizam u njegovim radikalnim oblicima” i kroz “herojizaciju nacističkih zločinaca” u državnoj politici.

Nadalje, ruska glasnogovornica optužila je “Sjedinjene Države i određeni broj zemalja EU” da su “drsko zanemarile suverenitet Ukrajine” i “grubo se umiješale u njene unutrašnje i vanjske poslove” time što su je “uvukle u šeme konfrontacije protiv Rusije zasnovane na blokovskoj podjeli”. Upozorila je da bi takvo ponašanje moglo povećati “rizike od direktnog vojnog sukoba između nuklearnih sila”.

Postsovjetska Ukrajina: Nezavisna država s nuklearnim arsenalom

Tokom Hladnog rata, Sovjetski Savez je skladištio hiljade nuklearnih bojevih glava u Ukrajini, koja je tada bila jedna od sovjetskih republika. Kada se Sovjetski Savez raspao 1991. godine, Ukrajina je postala nezavisna država. Naslijedila je sovjetski nuklearni arsenal na svojoj teritoriji, čime je odmah postala treća najveća nuklearna sila u svijetu.

I Rusija i Sjedinjene Američke Države su se s nelagodom suočile s idejom Ukrajine naoružane nuklearnim oružjem. Također, iako je unutar ukrajinskog političkog diskursa postojala određena kontroverza po ovom pitanju, mnogi u Ukrajini su podržavali odricanje od nuklearnog arsenala. Zapravo, u svojoj Deklaraciji o državnom suverenitetu iz 1990. godine, Ukrajina je izrazila svoju “namjeru da postane trajno neutralna država koja ... poštuje tri principa nenuklearnosti: da ne prihvata, ne proizvodi i ne kupuje nuklearno oružje”.

Gotovo odmah nakon sticanja nezavisnosti, tri države su započele pregovore o načinu na koji će Ukrajina prenijeti nuklearno oružje sa svoje teritorije.

Svaka od tri države imala je vlastite razloge za sprovođenje ovih transfera.

Sjedinjene Američke Države su težile eliminaciji ili uklanjanju nuklearnog oružja sa teritorije Ukrajine “kao dijela šireg napora da se osigura da raspad Sovjetskog Saveza ne poveća broj država s nuklearnim oružjem”.

Slično tome, cilj Rusije bio je da konsoliduje sovjetski nuklearni arsenal na svojoj teritoriji, tako da “Rusija izađe kao jedina postsovjetska država s nuklearnim oružjem”. Nakon raspada Sovjetskog Saveza, Rusija je brzo postigla sporazume s ostalim bivšim sovjetskim republikama, uključujući Bjelorusiju i Kazahstan, o transferu sovjetskog nuklearnog oružja iz tih država u Rusiju.

Prije nego što bi pristala na odricanje od svog nuklearnog arsenala, Ukrajina je tražila garancije da će njen suverenitet i teritorijalni integritet biti poštovani. Osim toga, Ukrajina je željela osigurati finansijsku pomoć, kako u vidu nadoknade za vrijedno nuklearno gorivo koje je posjedovala, tako i za pokrivanje troškova prenosa i eliminacije nuklearnog oružja sa svoje teritorije. Ova specifična razmatranja bila su dio šire ukrajinske strategije učvršćivanja svog međunarodnog položaja kao nezavisne i suverene države te uspostavljanja povoljnih odnosa sa Sjedinjenim Državama i drugim velikim zapadnim silama.

Pregovori

Ključno pitanje u vezi s nuklearnim oružjem na teritoriji Ukrajine bilo je hoće li, i ako da, i kako, novoosnovana nezavisna Ukrajina pristupiti Sporazumu o smanjenju strateškog naoružanja (START) i Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja (NPT).

Sporazum o smanjenju strateškog naoružanja bio je bilateralni sporazum o kontroli naoružanja između Sjedinjenih Američkih Država i Rusije. Poznat kao START I, zahtijevao je od svake države da smanji broj strateškog nuklearnog oružja u svojim zalihama. (Brojčana oznaka razlikuje ga od drugog bilateralnog sporazuma o nuklearnom razoružanju (START II), iako ovaj nikada nije stupio na snagu. START I je istekao 2009. godine). START I je potpisan 1991. godine, ali je raspad Sovjetskog Saveza odgodio njegovo stupanje na snagu. I Sjedinjene Američke Države i Rusija željele su osigurati da ni ukrajinska nezavisnost ni nuklearno oružje na njenoj teritoriji ne ometu provođenje ovog sporazuma.

Ugovor o neširenju nuklearnog oružja (NPT) je multilateralni sporazum osmišljen da zaustavi širenje nuklearnog oružja i doprinese globalnom nuklearnom razoružanju. Ugovor ima 191 državu potpisnicu i pravi razliku između država s nuklearnim oružjem i onih bez njega. Prema ugovoru, države s nuklearnim oružjem su Kina, Francuska, Rusija, Ujedinjeno Kraljevstvo i Sjedinjene Američke Države. Sve ostale države smatraju se državama bez nuklearnog oružja i zabranjeno im je da primaju ili proizvode nuklearno oružje. Sjedinjene Američke Države i Rusija su nastojale da Ukrajina pristupi ovom ugovoru kao država bez nuklearnog oružja.

Odvojeno su 1992. godine Sjedinjene Američke Države, Rusija i Ukrajina (kao i Bjelorusija i Kazahstan, kao države nasljednice Sovjetskog Saveza) pregovarale i potpisale Lisabonski protokol. Ovaj sporazum je, između ostalog, obavezao Ukrajinu, kao jednu od država nasljednica Sovjetskog Saveza, da preuzme sovjetske obaveze prema START I sporazumu. Protokol je također obavezao Ukrajinu da u “najkraćem mogućem roku” pristupi Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja kao država bez nuklearnog oružja.

Nakon određenih kašnjenja, ukrajinski parlament je ratificirao sporazum START I i Lisabonski protokol. Međutim, rezolucija o ratifikaciji sadržavala je nekoliko važnih uslova, uključujući zahtjev da Ukrajina dobije sigurnosne garancije i finansijsku pomoć za premještanje nuklearnog oružja s njene teritorije.

"U suštini, rezolucija ukrajinskog parlamenta uspostavila je ukrajinski stav da ispunjenje ovih zahtjeva predstavlja preduslov za stupanje na snagu sporazuma START I i za pristupanje Ukrajine Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja. To se dešavalo u kontekstu značajnih tenzija unutar ukrajinske vlade, pri čemu su mnogi zvaničnici i parlamentarci izražavali sumnje u vezi s odricanjem od nuklearnog arsenala i obavezama predviđenim Lisabonskim protokolom", piše Lawless.

Između 1991. i 1994. godine su se vodili pregovori na visokom nivou. Na kraju su Sjedinjene Američke Države, Rusija i Ukrajina postigle principijelni dogovor, koji je ozvaničen Trojnom izjavom potpisanom 14. januara 1994. godine u Moskvi od strane predsjednika Sjedinjenih Američkih Država, Rusije i Ukrajine. Prema ovom dogovoru, Ukrajina se obavezala da će se odreći nuklearnog oružja u zamjenu za sigurnosne garancije i finansijsku pomoć. Finansijska pomoć bi služila i kao kompenzacija za visoko vrijedni obogaćeni uranij koji je Ukrajina posjedovala i za pokrivanje troškova demontaže i transporta nuklearnog oružja sa njene teritorije. Osim toga, Ukrajina bi se pridružila Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja kao država bez nuklearnog oružja.

Dana 5. decembra 1994. godine, predsjednici Sjedinjenih Američkih Država, Rusije i Ukrajine—Bill Clinton, Boris Jeljcin i Leonid Kučma—sastali su se u Budimpešti, Mađarska. Na tom sastanku, Kučma je predao dokument o pristupanju Ukrajine Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja, čime je omogućeno da START I stupi na snagu između Sjedinjenih Američkih Država i bivših sovjetskih država (uključujući i Rusiju i Ukrajinu). Dugotrajni pregovarački proces zaključen je potpisivanjem Budimpeštanskog memoranduma, kojim su Sjedinjene Američke Države, Rusija i Ujedinjeno Kraljevstvo pružile sigurnosne garancije Ukrajini.

Odredbe

Budimpeštanski memorandum zvanično nosi naziv Memorandum o sigurnosnim garancijama u vezi s pristupanjem Ukrajine Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja. Ispravno shvaćen, Memorandum nije izvorni sporazum između država potpisnica. Umjesto toga, on samo (iako i dalje značajno) odražava obaveze sigurnosnih garancija koje su Sjedinjene Američke Države, Rusija i Ujedinjeno Kraljevstvo preuzele prema Ukrajini.

Te sigurnosne garancije uključuju obavezu “poštovanja nezavisnosti, suvereniteta i postojećih granica Ukrajine”. Nadalje, one uključuju priznanje obaveze iz člana 2(4) Povelje Ujedinjenih nacija da se uzdrže od prijetnje silom ili upotrebe sile protiv teritorijalnog integriteta ili političke nezavisnosti Ukrajine. To podrazumijeva i obavezu da ne koriste oružje protiv Ukrajine (osim u slučajevima kada to dopušta međunarodno pravo, na primjer u slučaju samoodbrane).

Pored toga, sigurnosne garancije koje su dale Sjedinjene Američke Države, Ujedinjeno Kraljevstvo i Rusija uključuju obavezu da “ne koriste nuklearno oružje protiv bilo koje države potpisnice Ugovora o neširenju nuklearnog oružja koja nema nuklearno oružje”—što je sada uključivalo i Ukrajinu—osim u usko definisanim okolnostima, poput odbrane od napada koji uključuje takvu državu koja djeluje zajedno s državom koja posjeduje nuklearno oružje.

Također, potpisnice su se obavezale da će tražiti hitnu pomoć Vijeća sigurnosti Ujedinjenih nacija za Ukrajinu “ako Ukrajina postane žrtva čina agresije ili objekat prijetnje agresijom u kojoj se koriste nuklearna oružja”.

Lawless napominje da su iz ukrajinskih pregovora izostavljene Francuska i Kina, druge dvije stalne članice Vijeća sigurnosti UN-a. Međutim, odvojeno od Budimpeštanskog memoranduma, Francuska i Kina su također dale slične sigurnosne garancije Ukrajini u vezi s njenim nuklearnim razoružanjem.

Budimpeštanski memorandum pozdravlja pristupanje Ukrajine Ugovoru o neširenju nuklearnog oružja, kao i ukrajinsku “obavezu … da eliminira svo nuklearno oružje sa svoje teritorije u određenom vremenskom periodu”.

Pravni status

Lawless ističe da ne bi bilo ispravno zaključiti da Memorandum predstavlja pravno obavezujući sporazum između država potpisnica u vezi s ovim elementima. Naprotiv, Budimpeštanski memorandum je pažljivo formulisan s namjerom da ne odražava pravne obaveze Sjedinjenih Američkih Država ili Rusije.

Na primjer, kako tokom trogodišnjeg perioda pregovora, tako i prilikom sastavljanja teksta Memoranduma, američki zvaničnici iz State Departmenta insistirali su na korištenju termina “assurances” (osiguranja) umjesto “guarantees” (garancije) za opisivanje sigurnosnih obaveza. Iako je Ukrajina isprva formulirala svoj zahtjev u smislu sigurnosnih “garancija”, Sjedinjene Američke Države su željele izbjeći ovaj termin, jer je on “podrazumijevao dublju, čak i pravno obavezujuću obavezu”.

“Dodatno, ovaj terminološki problem bio je dodatno zakompliciran činjenicom da ukrajinski i ruski jezici koriste istu riječ za oba engleska pojma: garancija i osiguranje. Kako bi riješili ovaj problem, tokom ključnog sastanka delegacija sve tri države, američki zvaničnici su “pročitali izjavu za zvanični pregovarački zapisnik prema kojoj, kad god se termin ‘garancija’ pojavi u ukrajinskim i ruskim verzijama teksta Trilateralne izjave, on se treba razumjeti u smislu engleske riječi ‘osiguranje’”, piše Lawless.

On ističe da, prema svojim odredbama, Budimpeštanski memorandum ne stvara novu stavku u međunarodnom pravu, bilo u smislu prava ili obaveza. On se poziva na određene međunarodnopravne obaveze, uključujući, na primjer, obavezu uzdržavanja od prijetnje ili upotrebe sile i druge obaveze prema Povelji UN-a. Međutim, kako Memorandum jasno ističe, te obaveze su već postojale u međunarodnom pravu.

Nadalje, Memorandum ne koristi izraze “dogovoriti se” ili “sporazum”. Umjesto toga, svi prilozi se označavaju kao “ponovna potvrda” (reaffirmation), što sugerira ne nove obaveze, već ponavljanje ranije preuzetih obaveza.

Značaj Memoranduma

Budimpeštanski memorandum predstavlja značajnu tačku u posthladnoratovskim odnosima i nuklearnom razoružanju. Lawless ističe da njegova važnost postaje jasna kada razmotrimo kako bi svijet izgledao da je Ukrajina odbila pregovore i umjesto toga odlučila zadržati treći najveći nuklearni arsenal na svijetu.

"Uistinu, neki u Ukrajini izražavaju žaljenje zbog odluke o odustajanju od statusa nuklearne sile. To žaljenje nesumnjivo dodatno pojačava agresivni rat koji Rusija vodi protiv teritorijalnog integriteta i suvereniteta Ukrajine, a koji traje već deset godina", piše on.

Navodi da je Memorandum također značajan jer nas podsjeća na važnu razliku između političkih obaveza i pravnih obaveza. Kada su pregovori započeli, Ukrajina je "tražila pravno obavezujuće garancije od

Sjedinjenih Američkih Država] da će intervenisati ukoliko njen suverenitet bude narušen”.

Iako je na kraju morala pristati na manje, Ukrajina je nastojala predstaviti Memorandum u međunarodnopravnom kontekstu, uključujući i pokušaj da ga registruje kod Sekretarijata Ujedinjenih nacija 2014. godine radi njegovog uvrštavanja u UN-ov skup ugovora (iako taj skup uključuje ne samo ugovore, već i “međunarodne sporazume" različite pravne težine).

Lawless iznosi zaključak da, bez obzira na ukrajinske tvrdnje u vezi s međunarodnim pravom, "Budimpeštanski memorandum ostaje pravno neobavezujući dokument koji odražava političke, a ne međunarodnopravne obaveze".

Međutim, on smatra da to nije veoma relevantno, te iznosi pretpostavku: "Malo je vjerovatno da bi, čak i da je Memorandum sadržavao pravne obaveze, Rusija odustala od narušavanja ukrajinskog suvereniteta i invazije na njenu teritoriju".

Ipak, strane potpisnice Memoranduma su, iako ga nisu učinile pravno obavezujućim, “jasno imale namjeru da on ne bude sasvim lišen značaja”. Bez obzira na pravni karakter Memoranduma, Ukrajina je “pristala na nuklearno razoružanje kao svoj dio dogovora”.

"U svakom slučaju, nedavna javna rasprava između ukrajinskih i ruskih zvaničnika o pravnom karakteru Memoranduma pokazuje da države duboko brinu o normativnom statusu svojih obaveza. U tom smislu, međunarodno pravo ostaje relevantno, čak i u kontekstu današnjih najozbiljnijih globalnih sigurnosnih izazova", piše Lawlaess na kraju.

╰┈➤ Program N1 televizije možete pratiti UŽIVO na ovom linku kao i putem aplikacija za Android|iPhone/iPad, pridružite nam se i na WhatsApp kanalu klikom ovdje