Dejtonski Ustav BiH: "Problem koji se više ne može zaobilaziti"

Woelk u svojoj analizi za Osservatorio Balcani e Caucaso Transeuropa navodi da je tri decenije nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma BiH i dalje "zaglavljena u tranziciji", te da je ustavni model kreiran u Dejtonu bio uspješan u okončanju rata i očuvanju teritorijalnog integriteta države, ali je stvorio sistem toliko fragmentiran i nespretan da ga akademici i međunarodne institucije već dugo nazivaju "institucionalnim preopterećenjem".

Sada je ključno pitanje da li ovakva BiH može konačno prevazići strukturu dizajniranu za postkonfliktnu stabilizaciju i izgraditi ustavni poredak kompatibilan s demokratskom funkcionalnošću i članstvom u Evropskoj uniji?

Woelk navodi da je to pitanje u središtu njegove nove publikacije “Dilema ustavne reforme u Bosni i Hercegovini: Razmatranje opcija s pogledom ka pristupanju EU”, koju uz njega potpisuju Maja Sahadžić, Tatjana Sekulić i Nevenka Vranješ. Autori dolaze do jasnog zaključka: iako BiH ima status kandidata za EU, postojeći ustavni okvir nespojiv je sa zahtjevima moderne demokratske države i standardima EU integracija.

Njihova analiza, zajedno s širim uvidima u institucionalnu putanju BiH od 1995., ukazuje na isti strukturni problem: Dejton je donio mir, ali je zamrznuo političku i institucionalnu logiku ratnih podjela.

Mirovni sporazum, a ne trajni ustav

Woelk ističe da Dejtonski sporazum "nikada nije bio zamišljen kao konačno ili trajno ustavno rješenje".

Objašnjava da je taj sporazum rezultat pregovora ratnih lidera pod intenzivnim međunarodnim pritiskom, te da je tekst pisan na engleskom jeziku i nametnut kao dio mirovnog sporazuma, "bez referenduma ili demokratske legitimacije unutar BiH".

"To je odrazilo dominantan prioritet: brzo okončanje sukoba, po cijenu usvajanja modela koji građani nikada nisu odobrili".

Rezultat je bio ustav zasnovan na složenoj kombinaciji federalizma i konzocijacijske podjele vlasti. Prepoznao je tri "konstitutivna naroda" kao ključne političke kategorije i raspodijelio institucije shodno tome.

"Dok je ovaj model trebao garantovati sigurnost i sudjelovanje grupa nakon ratnog nasilja, on je stvorio strukturnu pristrasnost u korist statusa quo", ocjenjuje Woelk, ističući da je pristup Predsjedništvu, Domu naroda i drugim ključnim državnim institucijama i dalje rezervisan isključivo za pripadnike konstitutivnih naroda.

"Od početka, ovaj model je proizvodio sistemsku diskriminaciju prema takozvanim "Ostalima" - građanima koji se ne identifikuju ni s jednom od tri priznate grupe", piše on.

Woelk dodaje da je Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) to više puta potvrdio u presudama kao što su Sejdić-Finci, Zornić i druge, te je jasno poručio da mehanizmi za zaštitu grupa ne mogu opravdati potpuno isključenje pojedinih građana iz najviših institucija vlasti. Također on argumentuje da sam Dejtonski ustav predviđa da su ljudska prava i Evropska konvencija "iznad svih drugih zakona".

Ipak, ove presude ostaju neprovedene.

Woelk ocjenjuje da bi ispravljanje diskriminacije zahtijevalo duboke ustavne reforme, ali da "političke elite - čija moć počiva upravo na etničkoj arhitekturi Dejtona - imaju malo podsticaja da djeluju".

"Rezultat je zemlja "zarobljena etnonacionalnom logikom", u kojoj se demokratska legitimnost i građanska jednakost neprestano podređuju grupnim vetima i politici identiteta".

Sistem sklon paralizi

Institucionalna struktura nastala u Dejtonu notorno je komplikovana. S državom, dva entiteta (od kojih jedan ima deset kantona) i Distriktom Brčko, BiH ima četrnaest vlada i četrnaest zakonodavnih tijela na populaciju od nešto više od tri miliona. Venecijanska komisija je još 2005. godine ovaj poredak ocijenila kao "ni racionalan ni efikasan", upozoravajući da umnoženi mehanizmi veta gotovo garantuju zakonodavnu blokadu.

U prvoj deceniji nakon rata, česti zastoji zahtijevali su snažno međunarodno posredovanje, a Ured visokog predstavnika (OHR), ovlašten širokim "bonskim ovlaštenjima", postao je, kako navodi Woelk, "motor institucionalnog razvoja" u ranim godinama.

"Nametao je zakone, smjenjivao destruktivne političare i stvarao ključne državne institucije uprkos lokalnim otporima. Iako je to stabilizovalo sistem, istovremeno je učvrstilo status BiH kao svojevrsnog međunarodnog "poluzaštićenog područja", otvarajući pitanja demokratske legitimnosti i domaćeg vlasništva nad procesima".

Woelk navodi da je krhkost ove arhitekture vidljiva i danas, te da se povremeno pojavljuje secesionistička retorika u bh. entitetu Republika Srpska (RS), a OHR nastavlja intervenirati.

Dramatična nametanja izmjena Ustava Federacije i izbornog zakona na izbornoj noći 2022. samo su posljednji primjer.

Međutim, Woelk upozorava da "takvi potezi mogu odblokirati kratkoročnu krizu, ali rizikuju da visokog predstavnika pretvore u "faktor podjela", potkopavajući stabilnost koju bi trebao štititi".

Istovremeno, sigurnosna arhitektura BiH oslanja se na NATO, ali je zemlja duboko podijeljena oko članstva, šro predstavlja još jedno pitanje koje se u konzocijacijskom modelu može blokirati etničkim vetom.

Političke elite, koristeći strahove i institucionalnu fragmentaciju, održavaju "status quo umjesto napretka", kako to ponavlja Evropska komisija.

EU kao jedini stvarni pokretač reformi?

Uprkos blokadama, evropske integracije ostaju jedini politički projekat koji uživa široku retoričku podršku u BiH. EU se vidi kao najrealniji okvir za razbijanje ustavnog zastoja. Ipak, Brisel poručuje da pristupanje nije moguće bez temeljitih promjena samog Dejtonskog ustava.

Woelk objašnjava da se potrebne reforme uglavnom svode na tri međusobno povezana područja:

Prvo, eliminisanje strukturalne diskriminacije provedbom presuda ESLJP-a - što znači prilagoditi sistem tako da etnička zastupljenost ne nadjačava osnovna građanska prava.

Drugo, funkcionalnost države. Implementacija i usklađivanje s pravnom tekovinom EU zahtijevaju jasne nadležnosti i efikasno odlučivanje, što sadašnji model otežava. Neke ključne institucije, stvorene tek kasnije - poput Suda BiH, Tužilaštva i VSTV-a - morale bi biti ustavno utemeljene radi stabilnosti i nezavisnosti.

Treće, uvođenje ustavne odredbe kojom se EU integracije definišu kao strateški cilj države. Time bi se jasno uredilo prenijeti određene suverene nadležnosti na EU i razjasnila uloga entiteta u donošenju EU politika. Reforma Ustavnog suda - uključujući preispitivanje uloge međunarodnih sudija - također je na dnevnom redu.

"Nijedna od ovih reformi ne može se nametnuti spolja: pristupanje EU ide daleko izvan mandata privremenog Dejtonskog ustava. Promjena se mora osloniti na domaći konsenzus, postupno gradeći povjerenje i političku legitimnost", piše Woelk.

Skupštine građana: pogled u drugačiju budućnost

Woelk ocjenjuje da je jedan od najzanimljivijih pomaka posljednjih godina došao izvan uobičajenih političkih okvira.

"Skupštine građana (SG), održane u Mostaru i kasnije na državnom nivou, pokazale su da obični građani - kada dobiju prostor za argumentovanu raspravu - mogu postići konstruktivan međunacionalni konsenzus čak i o najosjetljivijim pitanjima", piše on, te dodaje da su učesnici usvajali i "hrabre prijedloge, uključujući ukidanje Doma naroda, "institucije koju mnogi smatraju izvorom trajne blokade".

"Iako su političke elite i EU predstavnici te preporuke uglavnom ignorisali, skupštine su otkrile važnu činjenicu: etničke podjele među građanima mnogo su manje rigidne od onih među političarima", piše on.

Dodaje da je sada izazov kako povezati ove inicijative s parlamentarnom raspravom, te se prisile izabrani predstavnici da se bave prijedlozima koji dolaze odozdo, a ne da pregovaraju iza zatvorenih vrata.

Prevazići kompromise

Dok Bosna i Hercegovina obilježava 30. godišnjicu Dejtona, ključno pitanje je može li sistem dizajniran da očuva mir između grupa koje su bile "prisiljene na zajednički život" nakon rata prerasti u okvir sposoban za demokratsko upravljanje i napredak prema EU?

Woelk navodi da je konsenzus među stručnjacima jasan: osnovni problemi se više ne mogu zaobilaziti.

"Ustav mora evoluirati - od modela postratne stabilizacije ka instrumentu političkog i društvenog razvoja".

On ističe da se ova transformacija neće dogoditi jednim velikim rezom, već da zahtijeva postepene, ali dosljedne reforme, zasnovane na građanskoj jednakosti, institucionalnoj funkcionalnosti i stvarnom političkom vlasništvu. Put ka članstvu u EU nudi plan - ali domaći akteri moraju odlučiti da ga slijede.

╰┈➤ Program N1 televizije možete pratiti UŽIVO na ovom linku kao i putem aplikacija za Android /iPhone/iPad